Para hacer una tortilla hay que romper los huevos. Un principio de física inalterable a lo largo de los años que incluso provocó un proceso en la Audiencia Nacional contra un independentista de Vic. La opción de romper los huevos también inspiró una de las reformas legales más controvertidas de la política española contemporánea. En concreto, la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional del año 2015, que le otorgaba la potestad de “velar por el cumplimiento efectivo de sus resoluciones”. En resumen, permitía a la magistratura constitucional hacer cumplir directamente sus decisiones e incluso castigar la desobediencia. El Estado rompía los huevos, la cáscara de la protección del TC que, no se puede olvidar, no es un organismo jurisdiccional.
La reforma no fue casual. Todo lo contrario. Se realizó en un contexto muy concreto y con una intencionalidad clara. Concretamente, tapar una posible brecha que el independentismo podría utilizar para alcanzar sus objetivos. Es decir, el Estado incorporaba al TC como miembro especial de la infantería jurídica contra el Proceso independentista que encaraba las elecciones de septiembre de 2015, con el objetivo de convertir Cataluña en una república independiente de España. Una decisión inédita. España rompía los huevos en la tortilla de instituciones que se llamaban a filas para detener lo que tachaban de «desafío». Ahora, sin embargo, se podría girar la tortilla. Curiosamente, la reforma pensada y presentada para frenar el independentismo, podría servir para acelerar la aplicación de la amnistía y, por tanto, levantar las inhabilitaciones de los condenados por malversación y el retorno más inmediato del exilio.
Aquella reforma abre la puerta a la posibilidad de que el poder ejecutivo del TC obligue al Tribunal Supremo a aplicar la amnistía si los magistrados de la sala penal se rebelan y se niegan a retirar las actuaciones y las condenas a los líderes del Primero de Octubre. Una posibilidad contundente que implicaría un incidente de ejecución con armas como las multas o, incluso, la sustitución temporal de los jueces que no atiendan sus órdenes.
La opción existe, pero la crisis institucional que generaría sería extraordinaria a pesar de que el caso de los ERE de Andalucía ya sirvió para medir las fuerzas entre los magistrados del Supremo y del Constitucional, cuando el TC anuló las condenas de los jueces de la sala que presidía Manuel Marchena. Incluso, el Supremo dictó una diligencia en la que apuntaba que el TC podría incurrir en prevaricación si se inmiscía en la aplicación del derecho positivo penal. El razonamiento era que correspondía a los órganos jurisdiccionales la aplicación del derecho y no al TC que no forma parte de ellos. El choque se recondujo con una discreta retirada de los togados del Supremo arguyendo que se había malinterpretado su resolución. Era la antesala de lo que podría pasar con la amnistía y que esta semana analizará el curso de Derecho de la 58ª edición de la Universidad Catalana de Verano, la UCE, que esta semana se celebra en Prada, el Conflent.
Albiol, el presentador
La historia de la reforma comienza el 1 de septiembre de 2015. El Partido Popular, de la mano del entonces senador Xavier García Albiol, presentó la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Una presentación con marca de la casa con el grito “¡se acabó la broma!”. La elección de la fecha fue programada. No se puede olvidar la convocatoria de las elecciones del 27 de septiembre, donde se preveía una victoria contundente de las formaciones independentistas, Junts pel Sí –un conglomerado de CDC, ERC, Demòcrates, Mes e independientes, con el ecosocialista Raül Romeva a la cabeza– y la CUP, con Antonio Baños como cabeza de lista. Las previsiones apuntaban a una clara mayoría absoluta y que el voto independentista superaría el 50% de los votos. Por otro lado, el veinte de diciembre del mismo año se debían celebrar las elecciones españolas que apuntaban la posibilidad de que los populares de Mariano Rajoy perdieran la mayoría absoluta, de modo que no podrían llevar a cabo la reforma del TC con toda comodidad.
Aquella reforma levantó mucho polvo en el mundo jurídico español. La clave de bóveda era el nuevo redactado del artículo 92 de la ley. En definitiva, daba poder ejecutivo al Tribunal Constitucional para “velar por el cumplimiento efectivo de sus resoluciones”. En este sentido, preveía la figura del “incidente de ejecución”. Un sistema que establecía que en “caso de advertir que una resolución dictada en el ejercicio de su jurisdicción pudiera estar siendo incumplida, el tribunal, de oficio o a instancia de alguna de las partes del proceso en que se haya dictado, requerirá a las instituciones, autoridades, empleados públicos o particulares a quienes corresponda llevar a cabo su cumplimiento para que en el plazo que se les fije informen al respecto”.
La reforma añadía la posibilidad de imponer multas (como ocurrió en el caso de los Síndicos ahora ya amnistiados) o incluso, más inquietante, “acordar la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la administración responsable del incumplimiento, durante el tiempo necesario para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal”. Hasta la reforma de la ley del TC, las ejecuciones de sus sentencias no las hacía el propio Tribunal sino, en caso de ser necesario, un tribunal ordinario, con todas las garantías de un procedimiento judicial y con el derecho de defensa. El cambio de paradigma alarmaba el entramado jurídico, que veía el riesgo de convertir al TC en una instancia judicial más, lo que comportaría la desnaturalización de su esencia: mantenerse al margen de la estructura jurisdiccional.
Una decisión nada unánime
Al aprobarse la reforma impulsada por el PP, de la mano de la entonces vicepresidenta Soraya Sáenz de Santamaría, el Gobierno catalán y el gobierno vasco interpusieron recursos que fueron rechazados por el pleno del TC y, de rebote, avalaban los cambios. La decisión no fue unánime. Tres votos particulares, bastante rotundos, ponían en duda la constitucionalidad de la medida. La vicepresidenta, Adela Asua, Fernando Valdés y Xiol Rius. Los tres acusaban al plenario que presidía Francisco Pérez de los Cobos de hacer «abdicar al TC de su cometido esencial, la custodia de la Constitución ante las implícitas urgencias de Estado».
El contenido de los votos particulares donde se reprochaba la prisa por dictar la sentencia para avalar la reforma generó una querella por prevaricación contra los magistrados del TC firmada por Drets, la entidad en defensa de los derechos de los catalanes. La querella durmió el sueño de los justos hasta nueve meses después de registrarse, cuando finalmente, el presidente de la sala Penal, Manuel Marchena, decidió inadmitirla. En todo caso, la reforma que otorgaba plenos poderes ejecutivos al TC se ha aplicado en contadas ocasiones, porque normalmente los tribunales hacen caso de lo que determina la magistratura constitucional.
El artículo 55 y la ley de amnistía
Ahora bien, la complejidad del derecho cuando hay una intencionalidad política detrás todavía puede aumentar mucho más. Las herramientas del TC para corregir a los tribunales ordinarios son el artículo 55 c), sobre las medidas cautelares, y los artículos 87 y 92 de la misma LOTC, que determinan las normas de la ejecutividad de sus sentencias respecto a todas las autoridades, y como autoridades también se cuentan los magistrados del Supremo. En este sentido, si en base al artículo 55 el TC quisiera levantar la condena de prisión pendiente, las inhabilitaciones, las multas o bien las órdenes de detención en base a la restitución de los derechos constitucionales, hay que tener presente el artículo 4 de la ley de Amnistía.
Este artículo detalla que será «el órgano judicial quien levantará las medidas». En este punto cabe subrayar que el TC no es un órgano judicial porque no forma parte del Poder Judicial, expresamente excluido en el debate constituyente de la Carta Magna de 1978. De ahí la posibilidad de que la sala penal del Supremo defienda que la prerrogativa para dejar sin efectos las medidas cautelares o las condenas de inhabilitación son de su exclusividad. Un detalle que el TC deberá tener presente en su resolución de los recursos de amparo, antes de aplicar el artículo 92 mucho más contundente.
Por tanto, deberá ser cuidadoso para justificar con la misma sentencia de amparo de los recursos del exilio y de los condenados si quiere obligar, sin coerción, al cumplimiento del amparo. Una solución factible sería ordenar las medidas y su ejecución en un plazo concreto o, con efectos inmediatos, la ratificación de los órganos jurisdiccionales. La tortilla se podría girar y la herramienta que se utilizó contra el independentismo podría permitir la amnistía, con la advertencia de los magistrados del TC a los togados del Supremo de que deben comportarse y cumplir sus resoluciones. Con el garrote de las sanciones o incluso, el relevo de los jueces que deben tomar la decisión.
