La primera prueba de fuego de el acuerdo firmado entre PSOE y Junts para mantener Pedro Sánchez en la Moncloa se superó este miércoles. El ejecutivo de socialistas y Sumar pudo sacar adelante dos decretos con l‘abstención de los juntaires –el tercero decayó, pero por el voto en contra de Podemos–, después de que los de Carles Puigdemont hicieran comprometer el gobierno español a delegar las competencias de inmigración en la Generalitat. De hecho, este sería el punto fuerte del acuerdo, además de la eliminación del artículo 43 bis de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que ponía en riesgo la aplicación de la ley de amnistía, o la supresión del IVA en las botellas de aceite de oliva.
A estas alturas, los términos literales del acuerdo todavía no se han hecho públicos. Únicamente, un magro comunicado donde se informa que se ha acordado la delegación de las competencias sobre inmigración en la Generalitat a través de la vía establecida en el artículo 150.2 de la Constitución Española. Es decir, con una ley orgánica –que ahora se tendrá que negociar, redacta y votar– y con acompañamiento de los recursos necesarios. Un acuerdo que ha marcado la agenda y ha alterado la derecha española y unionista e incluso la prensa, que ha criticado una cesión de estas características.
Expertos consultados por El Món –que mantienen prudencia ante la escasez de información disponible– consideran que, en general, la delegación de estas competencias es «viable constitucionalmente». En todo caso, algunos recuerdan que ya hay competencias compartidas que afectan el ámbito migratorio y que, una vez se apruebe la ley, será el Tribunal Constitucional quien tendrá la última palabra. Todos los especialistas consultados, pero, remarcan que «sin ver el acuerdo» al cual ha llegado Junts con los socialistas –y sin saber el que puede llegar a incorporar la ley orgánica cuando se redacte– «es muy difícil saber si es jurídicamente viable», pero sí que recuerdan que la Generalitat ya tiene competencias sobre esta materia.
La vía del 150.2, la más utilizada
El contexto del acuerdo parte de la base que la Constitución garantiza la atribución de competencias por leyes marco o por la vía del artículo 150.2, con leyes orgánicas de «transferencia o delegación». Precisamente, esta última vía es la que socialistas y juntaires habrían acordado. Un sistema que se ha utilizado con cierta frecuencia en el desarrollo del estado autonómico español. Por ejemplo, Miguel Sánchez Morón, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Alcalá, y autor de los manuales de referencia en la materia, recogía en 2022 los casos más importantes donde se ha aplicado. De hecho, han sido ocho.
Así, recordaba las leyes orgánicas 11 y 12/1982 que transferían competencias en las islas Canarias y en el País Valenciano; la LO 5/1987, que delegaba a las autonomías las facultades en materia de transporte por carretera; la LO 9/1992 que completaba la atribución de competencias a las autonomías que accedían por la vía lenta; la LO 16/1995 de transferencias en Galicia; la LO 2/1996 que traspasaba las competencias de comercio al por menor en las Baleares; LO 6/97 que traspasaba el tráfico en la Generalitat y la LO 6/99 que transfería en Galicia competencias de crédito, banca y seguros.
La limitación material de este artículo es para Sánchez Morón lo que califica de «límite impreciso de no poder transferir competencias estatales que por su propia naturaleza no sean susceptibles de transferencia o delegación». En su
No atentan contra la unidad del Estado
La opinión de Sánchez Morón es compartida por Jordi Jaria, profesor Serra Húnter del Departamento de Derecho Público de la Universitat Rovira i Virgili y especialista en derecho constitucional. Jaria, que también ha sido los últimos dos años en el Instituto de Estudios por el Autogobierno, no ve, a priori, ningún problema por la delegación de estas competencias. En conversación con El Món, razona que el 150.2 tiene un punto «de ambiguo» en la referencia al hecho que todas las competencias se pueden traspasar «siempre que no se comprometa la viabilidad del Estado». «Unos términos suficientes abiertos y que la jurisprudencia y doctrinal del Tribunal Constitucional puede restringir», añade. «Teóricamente, se puede transferir lo que se quiera», aduce, teniendo presente que hay conceptos como relaciones exteriores o defiende que estarían blindados.
En términos de inmigración, Jaria también pone sobre la mesa si la inmigración se puede considerar «una competencia». En este sentido, recuerda que la gestión de la inmigración constituye el que se entendería como «competencias confluyentes», y añade que la Generalitat ya participa de alguna manera en la gestión de los servicios de salud o asistencia social. Precisamente por eso, «no hay de haber obstáculos a una delegación de regulación de flujos migratorios», reflexiona.
¿Gestión administrativa o autonomía política?
En la misma línea se explica en El Món Alfonso González Bondia, profesor de Derecho Internacional de la Universitat Rovira i Virgili, donde fue decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas del 2011 al 2015, que estuvo durante bastante tiempo en las galeras jurídicas de la Generalitat, negociando traspasos de competencias. Para González Bondia, «hay cosas como la gestión de fronteras que no se pueden traspasar y otros como las decisiones sobre el reparto interno de cuotas que sí». Así, insiste a diferenciar el que se califica de «gestión administrativa del que es autonomía política».
En este contexto, resalta que «todavía hay campo para correr en el traspaso de competencias en este ámbito». De hecho, González Bondia subraya que «la inmigración y su gestión cada vez afecta más materias». En todo caso, sea transferencia política o delegación, para este jurista «lo más importante con el traspaso de las competencias es el traspaso de las correspondientes partidas presupuestarias». En este marco, apunta que «si el Estatuto te habilita [como sería el caso de Cataluña] puedes establecer sistemas de cogestión o de participación en las decisiones que puede tomar el Estado, que es el titular de la competencia». Es decir, el Estado no pierde la titularidad, pero cede o comparte su gestión.
La gestión, no la titularidad
Es en el debate entre gestión de la competencia y titularidad de la competencia es donde hace especial énfasis Joan Ridao, profesor agregado de Derecho Constitucional en la Universitat de Barcelona, director del Instituto de Estudios del Autogobierno (IEA) y uno de los negociadores en su día del actual Estatuto de Cataluña. Ridao detalla que la delegación permite a la autonomía «asumir la gestión sin tener la titularidad». «Esto quiere decir, que sin poner en entredicho que la seguridad pública es del Estado, se puede transferir el control de tráfico en los Mossos», ejemplifica Ridao. De hecho, la nómina de los Mossos d’Esquadra todavía es abonada por el ministerio del Interior. En este marco, sitúa otro ejemplo, y es el traspaso de la inspección de trabajo en la Generalitat, que supuso «la transferencia del cuerpo de inspectores, las oficinas y los instrumentos de la gestión».
«La cesión de la gestión y no de la titularidad no tiene ningún inconveniente constitucional», asegura Ridao, «otra cosa es el control de fronteras o el otorgamiento de la nacionalidad». Por otro lado, el director del IEA y también letrado del Parlamento señala que, hoy por hoy, la Generalitat ya tiene competencias en materia migratoria, como lo muestra el caso de los permisos de trabajo –el alta de los cuales depende del Gobierno catalán– o la ley de acogida del Parlamento de Cataluña.
Mucha cogestión
Ridao espera ver los términos del acuerdo para acabar de aclarar si se ha acordado la determinación de flujos, la delegación de la gestión de los permisos de residencia o solo la gestión de los permisos de trabajo. En todo caso, recuerda la literalidad del artículo 138 del Estatuto del 2010, el vigente actualmente, artículo que no fue eliminado por el Tribunal Constitucional y que otorga a la Generalitat «la competencia exclusiva en materia de primera acogida de las personas inmigradas, que incluye las actuaciones sociosanitarias y de orientación». El mismo artículo, en su apartado dos, también incluye «la competencia ejecutiva en materia de autorización de trabajo en los extranjeros la relación laboral de los cuales se cumpla en Cataluña». A pesar de que esta competencia «se ejerce necesariamente en coordinación con la que corresponde en el Estado en materia de entrada y residencia de extranjeros».
De hecho, abogados especializados en materia de inmigración aseguran que los permisos de trabajo, «la primera alta del trabajador», es de la Generalitat. «Los permisos de trabajo y residencia son firmados por la Administración del Estado y por la Generalitat», informan. A diferencia de los que son de los permisos de residencia. Los abogados consultados por El Món remarcan que el problema «no es quien tiene la competencia, sino que lo ejerza de manera ágil y rápida». «Por ahora, los plazos llegan a ser, los más habituales, de entre cuatro o cinco meses para resolver un expediente», y se quejan de que la administración, en general, con la excusa de la pandemia y la cita previa, ha retardado más los trámites o, en cualquier caso, los han complicado.
Ridao recuerda la existencia de la Conferencia Sectorial de Migraciones, un órgano que preside el ministerio que tiene la titularidad en inmigración y los consejeros autonómicos que gestionan algunas de las competencias que afectan la política de migraciones. La última se celebró el pasado 28 de diciembre. Una tabla de la administración general del Estado y las administraciones autonómicas donde se ponen en común problemas y soluciones sobre inmigración y donde se pueden plantear debates sobre la política de flujos territorialitzada. De hecho, la ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, que ya ha sido reformada varias veces, ya prevé compartir la gestión con las autonomías y, incluso, la sociedad civil.
El Constitucional tendrá la última palabra
Después del debate político, mediático y parlamentario, si el acuerdo sale bien, se aprobará una ley orgánica, que necesitará mayoría absoluta en el Congreso. Una ley que será susceptible de ser impugnada ante el Tribunal Constitucional –el PP es casi seguro que se lo llevará–, que tendrá que dirimir la constitucionalidad. No será la primera vez que el TC resuelva sobre la delegación competencial de políticas de inmigración. Ridao recuerda que, el julio de 2017, el Constitucional anuló por unanimidad el artículo de la ley de acogida e integración de inmigrantes, aprobada el abril del 2010, que determinaba el catalán como lengua preferente en el proceso de aprendizaje de los extranjeros empadronados en Cataluña. En cambio, avaló, en términos generales, el resto del texto.
Por su parte, Jaria objeta que el Tribunal Constitucional, «antes era suficiente condescendiente con el legislador estatal y poco con el legislador autonómico en cuestiones de traspasos». «Ahora, en cambio, es igual para ambos poderes legislativos», ironiza hasta el punto de considerar que, a veces, es más abierta la Constitución que la doctrina de los magistrados. Como ejemplo, expone el debate sobre las cuencas hidrográficas que hay en el Estado español, como la del Guadalquivir y la del Ebro: a pesar de que mayoritariamente pasan por un territorio, el TC ha dictaminado que la competencia de la gestión pasa en el Estado por el principio de unidad de cuencas y no a manos de la Junta de Andalucía o de la Generalitat de Cataluña. Un hecho que la Constitución no determinaba, ni de lejos, de manera concluyente. Como siempre, y más últimamente, el acuerdo definitivo entre Junts y PSOE quedará en manos del TC.
