Políticamente, el Tribunal Constitucional tendrá un protagonismo especial este 2026. Deberá avalar, entre otras cuestiones, la aplicación de la ley de amnistía a los sentenciados y acusados de malversación por su participación en el referéndum del Primero de Octubre. Será un gran pulso con otro de los monarcas del Estado, como es la poderosísima sala penal del Tribunal Supremo. Ahora bien, ¿qué garantías hay de que el Tribunal Constitucional dicte resoluciones acordes con la Constitución que defiende, interpreta y protege? Un estudio, basado en 1,888 resoluciones de la alta magistratura, apunta que pocas esperanzas hay de que actúe como «un contrapeso institucional sistemático». Más bien, lo hará como un actor político que tratará de «responder a una lógica de continuidad con los equilibrios políticos existentes».
Así lo indica un interesante estudio editado por el think tank de la Generalitat de Catalunya, el Instituto de Estudios del Autogobierno, a través de su colección PaperClip, titulado Tribunal Constitucional y poder central: un análisis empírico, a cargo de los politólogos Joan-Josep Vallbé, Daniel Cetrà, ambos profesores en la Universidad de Barcelona, y Marc Santjaume-Calvet, de la Universidad Pompeu Fabra. Los tres han analizado todas las resoluciones sobre conflictos en relación con normas estatales y autonómicas entre el año 1981 y 2023. El objetivo del estudio es doble.
En primer lugar, examinar si el TC actúa como instancia imparcial o bien si muestra un sesgo sistemático de preferencia por las posiciones del gobierno español. Y, por otro lado, identificar en qué condiciones políticas se refuerza o se modula este comportamiento. La respuesta «empírica» es, para los autores, evidente. El TC, que tiene el volumen de litigiosidad territorial más alto de Europa, tiene una «propensión más elevada a anular normas de origen autonómico que estatal«. Y, además, se debe agregar el vínculo «partidista» que determina muchas de sus decisiones. El estudio destaca que gobiernos en manos de partidos considerados nacionalistas o regionalistas tienen las de perder en el alto tribunal, especialmente, en Cataluña y Euskadi.
El TC prefiere Madrid
Según los autores del estudio, los «modelos estadísticos permiten inferir que la probabilidad de que el TC declare inconstitucional un precepto impugnado es del 55 % cuando se trata de una norma autonómica, mientras que solo alcanza el 23 % cuando la norma es de origen estatal». Una diferencia más que notable. Un resultado que califican de «robusto» y que confirma la hipótesis de que el TC presenta un «sesgo estructural centralista, que se manifiesta en mayor severidad respecto de la legislación aprobada por los parlamentos autonómicos».
En este sentido, destacan la importancia de quién impugna para predecir o prever los resultados. Así, en los casos iniciados por el gobierno español tienen una probabilidad media de éxito del 68 %. Una cifra muy superior a la que obtienen los gobiernos autonómicos (31 %) o los jueces ordinarios, que ven estimadas sus cuestiones de inconstitucionalidad en un porcentaje aún más bajo. Estas diferencias, para los autores, apuntan «a una asimetría institucional en la capacidad de incidir en la jurisprudencia constitucional, que refuerza el papel del gobierno español como actor privilegiado en detrimento del resto de actores».
La explicación que dan los tres expertos en ciencias políticas es «la posición dominante que ejerce el ejecutivo estatal en la dinámica política española». En este sentido, los resultados del estudio «sugieren que el TC tiende a actuar como instancia de validación jurídica de la agenda estatal, incluso frente a la autoridad judicial ordinaria». Es decir, que prevalece la iniciativa centralista del ejecutivo por delante de los poderes autonómicos y del poder judicial.
La ideología importa: frentes de mayoría o minoría
Otro de los puntos interesantes del trabajo es el análisis de la congruencia ideológica entre el TC y el gobierno español de turno. Es lo que los autores bautizan como «el escenario de frente de la mayoría». Esto es que «ambos actores están alineados políticamente», una circunstancia que «conlleva un reforzamiento del sesgo centralista». Los resultados muestran que, en los casos de confluencia ideológica el «TC es menos proclive a cuestionar la legislación estatal y, a la vez, más predispuesto a anular normas autonómicas». Un efecto que, a juicio de las cifras trabajadas por los autores, «se mantiene independientemente de qué actor presente el recurso, lo que indica una predisposición institucional que opera más allá del caso concreto».
En cambio, sostienen que en escenarios de frente de la minoría -en los que el TC y el gobierno autonómico comparten color político, pero el gobierno español no- «no se observa ningún efecto sistemático significativo». Un dato que evidencia que «la influencia institucional del gobierno español sobre el TC es más determinante que cualquier posible afinidad partidista con los actores regionales». Resultados que «ponen de manifiesto el riesgo de que el TC, en lugar de limitar el poder de la mayoría central, actúe como extensión institucional de esta».
Sin embargo, el estudio resalta cómo la «composición ideológica del TC incide de manera significativa en los resultados». «Cuando el TC está dominado por una mayoría conservadora, aumenta la probabilidad de declaración de inconstitucionalidad de normas autonómicas, especialmente en casos en los que los gobiernos regionales están controlados por partidos regionalistas o nacionalistas», indica. Un dato que hace deducir a los autores que los «tribunales con orientación conservadora tienden a adoptar posiciones más restrictivas respecto al autogobierno territorial». «Además, los datos también muestran que el efecto ideológico se intensifica cuando el TC se enfrenta a litigios que implican comunidades con una fuerte identidad nacional propia, como Cataluña o el País Vasco«, concluyen. «En estos casos, el grado de activismo judicial centralizador alcanza los valores más elevados de toda la serie histórica», afirma el estudio.
¿Y una Moncloa en minoría?
El estudio también analiza si la dependencia parlamentaria del gobierno español respecto a partidos nacionalistas modula el comportamiento del TC. Como sería la situación actual, que Pedro Sánchez depende de los votos de Junts, PNB, ERC y Bildu. Es decir, si esta dependencia limita el «potencial activismo recentralizador del TC». Los resultados muestran que este «efecto moderador existe, pero solo se manifiesta en determinadas condiciones«. En concreto, cuando coinciden dos circunstancias: «Alineamiento ideológico entre el TC y el gobierno español, y dependencia parlamentaria de este último respecto a los partidos nacionalistas».
En esta coyuntura, y siguiendo los resultados del análisis de las resoluciones «la probabilidad de que el TC anule una norma autonómica disminuye significativamente». «Simultáneamente, aumenta la probabilidad de que el TC declare inconstitucional una norma estatal impugnada por actores regionales o por jueces ordinarios», añaden. Una dinámica que, a criterio de los autores, sugiere «un comportamiento estratégico del TC, que adapta sus decisiones en función del contexto político general». «El TC no solo responde a incentivos institucionales estables, sino también a equilibrios políticos concretos, especialmente en escenarios de gobierno minoritario», sostienen.
Un tribunal poco imparcial
Para los tres firmantes del estudio, «el análisis empírico muestra que el TC español no ejerce un papel contramayoritario estable, sino que tiende a reproducir los equilibrios de poder existentes y a reforzar la posición del centro, especialmente en contextos de alineamiento ideológico o de mayoría conservadora». De todos modos, señalan que el «comportamiento del TC no es monolítico, sino que se adapta de forma estratégica al contexto político y puede moderar sus decisiones cuando hay suficientes incentivos institucionales y políticos, como la dependencia parlamentaria del gobierno español respecto a partidos de base territorial». «El TC responde a una lógica de continuidad con los equilibrios políticos existentes», reafirman los autores.
Por tanto, la conclusión del estudio es que el «TC ha actuado de manera consistente como un actor institucional de carácter centralizador, con una tendencia sostenida a apoyar las posiciones del gobierno español en detrimento de los actores regionales». Un patrón que se manifiesta con «claridad en la severidad más alta aplicada a la legislación autonómica, que es anulada con una frecuencia muy superior a la normativa estatal». Una asimetría que se refuerza cuando el recurso es presentado por el gobierno del Estado comparado con otros actores (como el Defensor del Pueblo o los tribunales ordinarios) y se intensifica cuando el TC comparte color político con este ejecutivo. «Todo apunta a una conexión estructural entre afinidad partidista y orientación centralizadora de la jurisdicción constitucional», advierten.
No hace el trabajo que le corresponde
Los resultados, para los autores, también ponen de relieve el papel de la composición ideológica del TC, en particular respecto a la división entre posicionamientos más favorables a la descentralización y posturas de orientación más centralista. Un comportamiento que tiene «implicaciones importantes para la gobernabilidad y para la percepción de legitimidad del sistema autonómico».
«En un entorno institucional donde no existen mecanismos robustos de representación territorial de ámbito estatal ni espacios políticos de resolución de conflictos intergubernamentales efectivos, el TC se ha convertido en la principal instancia de regulación del conflicto centro-periferia», determina el estudio. Ahora bien, su posicionamiento «a favor del gobierno estatal puede erosionar su función de órgano de arbitraje y debilitar la confianza de los actores territoriales en la neutralidad del sistema constitucional».
«En contextos de fuerte politización del conflicto territorial, esto puede contribuir a procesos de deslegitimación institucional y de desafección política, especialmente por parte de las comunidades autónomas con identidad nacional propia», advierten. De hecho, es el caso de Cataluña. Por tanto, la «dinámica judicial observada puede consolidar una lectura restrictiva del autogobierno y reducir el espacio de innovación legislativa e institucional de las comunidades autónomas». «Esto limita no solo las capacidades políticas de los gobiernos regionales, sino también el potencial del modelo autonómico como estructura flexible y adaptable a las demandas de un estado plural», concluye el estudio.
