La primera prova de foc de l’acord signat entre PSOE i Junts per mantenir Pedro Sánchez a la Moncloa es va superar aquest dimecres. L’executiu de socialistes i Sumar va poder tirar endavant dos decrets amb l‘abstenció dels juntaires –el tercer va decaure, però pel vot en contra de Podem–, després que els de Carles Puigdemont fessin comprometre el govern espanyol a delegar les competències d’immigració a la Generalitat. De fet, aquest seria el punt fort de l’acord, a més de l’eliminació de l’article 43 bis de la Llei d’Enjudiciament Criminal, que posava en risc l’aplicació de la llei d’amnistia, o la supressió de l’IVA en les ampolles d’oli d’oliva.
A hores d’ara, els termes literals de l’acord encara no s’han fet públics. Únicament, un magre comunicat on s’informa que s’ha acordat la delegació de les competències sobre immigració a la Generalitat a través de la via establerta a l’article 150.2 de la Constitució Espanyola. És a dir, amb una llei orgànica –que ara s’haurà de negociar, redacta i votar– i amb acompanyament dels recursos necessaris. Un acord que ha marcat l’agenda i ha esverat la dreta espanyola i unionista i fins i tot la premsa, que ha criticat una cessió d’aquestes característiques.
Experts consultats per El Món –que mantenen prudència davant l’escassetat d’informació disponible– consideren que, en general, la delegació d’aquestes competències és “viable constitucionalment”. En tot cas, alguns recorden que ja hi ha competències compartides que afecten l’àmbit migratori i que, un cop s’aprovi la llei, serà el Tribunal Constitucional qui tindrà la darrera paraula. Tots els especialistes consultats, però, remarquen que “sense veure l’acord” al qual ha arribat Junts amb els socialistes –i sense saber el que pot arribar a incorporar la llei orgànica quan es redacti– “és molt difícil saber si és jurídicament viable”, però sí que recorden que la Generalitat ja té competències sobre aquesta matèria.
La via del 150.2, la més utilitzada
El context de l’acord parteix de la base que la Constitució garanteix l’atribució de competències per lleis marc o per la via de l’article 150.2, amb lleis orgàniques de “transferència o delegació”. Precisament, aquesta darrera via és la que socialistes i juntaires haurien acordat. Un sistema que s’ha utilitzat amb certa freqüència en el desenvolupament de l’estat autonòmic espanyol. Per exemple, Miguel Sánchez Morón, catedràtic de Dret Administratiu de la Universitat d’Alcalà, i autor dels manuals de referència en la matèria, recollia l’any 2022 els casos més importants on s’ha aplicat. De fet, n’han estat vuit.
Així, recordava les lleis orgàniques 11 i 12/1982 que transferien competències a les illes Canàries i al País Valencià; la LO 5/1987, que delegava a les autonomies les facultats en matèria de transport per carretera; la LO 9/1992 que completava l’atribució de competències a les autonomies que accedien per la via lenta; la LO 16/1995 de transferències a Galícia; la LO 2/1996 que traspassava les competències de comerç al detall a les Balears; LO 6/97 que traspassava el trànsit a la Generalitat i la LO 6/99 que transferia a Galícia competències de crèdit, banca i assegurances.
La limitació material d’aquest article és per a Sánchez Morón el que qualifica de “límit imprecís de no poder transferir competències estatals que per la seva pròpia naturalesa no siguin susceptibles de transferència o delegació”. En el seu Manual de Dret Administratiu. Part General (Tecnos, 2022), conclou que aquest concepte fa “referència a les competències inherents al manteniment de la unitat de l’Estat i a la salvaguarda del principi de solidaritat”.
No atempten contra la unitat de l’Estat
L’opinió de Sánchez Morón és compartida per Jordi Jaria, professor Serra Húnter del Departament de Dret Públic de la Universitat Rovira i Virgili i especialista en dret constitucional. Jaria, que també ha estat els darrers dos anys a l’Institut d’Estudis per l’Autogovern, no veu, a priori cap problema per la delegació d’aquestes competències. En conversa amb El Món, raona que el 150.2 té un punt “d’ambigu” en la referència al fet que totes les competències es poden traspassar “sempre que no es comprometi la viabilitat de l’Estat”. “Uns termes prou oberts i que la jurisprudència i doctrinal del Tribunal Constitucional pot restringir”, afegeix. “Teòricament, es pot transferir el que es vulgui”, addueix, tenint present que hi ha conceptes com relacions exteriors o defensa que estarien blindats.
En termes d’immigració, Jaria també posa sobre la taula si es pot considerar la immigració es pot considerar “una competència”. En aquest sentit, recorda que la gestió de la immigració constitueix el que s’entendria com a “competències confluents”, i afegeix que la Generalitat ja participa d’alguna manera en la gestió dels serveis de salut o assistència social. Precisament per això, “no hi ha d’haver obstacles a una delegació de regulació de fluxos migratoris”, reflexiona.
Gestió administrativa o autonomia política?
En la mateixa línia s’explica a El Món Alfonso González Bondia, professor de Dret Internacional de la Universitat Rovira i Virgili, on va ser degà de la Facultat de Ciències Jurídiques del 2011 al 2015, que va estar durant força temps a les galeres jurídiques de la Generalitat, negociant traspassos de competències. Per a González Bondia, “hi ha coses com la gestió de fronteres que no es poden traspassar i d’altres com les decisions sobre el repartiment intern de quotes que sí”. Així, insisteix a diferenciar el que es qualifica de “gestió administrativa del que és autonomia política”.
En aquest context, ressalta que “encara hi ha camp per córrer en el traspàs de competències en aquest àmbit”. De fet, González Bondia subratlla que “la immigració i la seva gestió cada vegada afecta més matèries”. En tot cas, sigui transferència política o delegació, per a aquest jurista “el més important amb el traspàs de les competències és el traspàs de les corresponents partides pressupostàries”. En aquest marc, apunta que “si l’Estatut t’habilita [com seria el cas de Catalunya] pots establir sistemes de cogestió o de participació en les decisions que pot prendre l’Estat, que és el titular de la competència”. És a dir, l’Estat no perd la titularitat, però cedeix o comparteix la seva gestió.
La gestió, no la titularitat
És en el debat entre gestió de la competència i titularitat de la competència on fa especial èmfasi Joan Ridao, professor agregat de Dret Constitucional a la Universitat de Barcelona, director de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern (IEA) i un dels negociadors en el seu dia de l’actual Estatut de Catalunya. Ridao detalla que la delegació permet a l’autonomia “assumir la gestió sense tenir la titularitat”. “Això vol dir, que sense posar en dubte que la seguretat pública és de l’Estat, es pot transferir el control de trànsit als Mossos”, exemplifica Ridao. De fet, la nòmina dels Mossos d’Esquadra encara és abonada pel ministeri de l’Interior. En aquest marc, situa un altre exemple, i és el traspàs de la inspecció de treball a la Generalitat, que va suposar “la transferència del cos d’inspectors, les oficines i els instruments de la gestió”.
“La cessió de la gestió i no de la titularitat no té cap inconvenient constitucional”, assegura Ridao, “una altra cosa és el control de fronteres o l’atorgament de la nacionalitat”. Per altra banda, el director de l’IEA i també lletrat del Parlament assenyala que, ara per ara, la Generalitat ja té competències en matèria migratòria, com ho mostra el cas dels permisos de treball –l’alta dels quals depèn del Govern català– o la llei d’acollida del Parlament de Catalunya.
Molta cogestió
Ridao espera veure els termes de l’acord per acabar d’escatir si s’ha acordat la determinació de fluxos, la delegació de la gestió dels permisos de residència o només la gestió dels permisos de treball. En tot cas, recorda la literalitat de l’article 138 de l’Estatut del 2010, el vigent actualment, article que no va ser eliminat pel Tribunal Constitucional i que atorga a la Generalitat “la competència exclusiva en matèria de primer acolliment de les persones immigrades, que inclou les actuacions sociosanitàries i d’orientació”. El mateix article, en el seu apartat dos, també inclou “la competència executiva en matèria d’autorització de treball als estrangers la relació laboral dels quals s’acompleixi a Catalunya”. Tot i que aquesta competència “s’exerceix necessàriament en coordinació amb la que correspon a l’Estat en matèria d’entrada i residència d’estrangers”.
De fet, advocats especialitzats en matèria d’immigració asseguren que els permisos de treball, “la primera alta del treballador”, és de la Generalitat. “Els permisos de treball i residència són signats per l’Administració de l’Estat i per la Generalitat”, informen. A diferència dels que són dels permisos de residència. Els advocats consultats per El Món remarquen que el problema “no és qui té la competència sinó que l’exerceixi de manera àgil i ràpida”. “Ara com ara, els terminis arriben a ser, els més habituals, d’entre quatre o cinc mesos per resoldre un expedient”, i es queixen que l’administració, en general, amb l’excusa de la pandèmia i la cita prèvia, ha alentit més els tràmits o, en qualsevol cas, els han complicat.
Ridao recorda l’existència de la Conferència Sectorial de Migracions, un òrgan que presideix el ministeri que té la titularitat en immigració i els consellers autonòmics que gestionen algunes de les competències que afecten la política de migracions. La darrera es va celebrar el passat 28 de desembre. Una taula de l’administració general de l’Estat i les administracions autonòmiques on es posen en comú problemes i solucions sobre immigració i on es poden plantejar debats sobre la política de fluxos territorialitzada. De fet, la llei Orgànica 4/2000 d’11 de gener sobre drets i llibertats dels estrangers a Espanya, que ja ha estat reformada diverses vegades, ja preveu compartir la gestió amb les autonomies i, fins i tot, la societat civil.
El Constitucional tindrà la darrera paraula
Després del debat polític, mediàtic i parlamentari, si l’acord reïx, s’aprovarà una llei orgànica, que necessitarà majoria absoluta al Congrés. Una llei que serà susceptible de ser impugnada davant el Tribunal Constitucional –el PP és gairebé segur que l’hi portarà–, que n’haurà de dirimir la constitucionalitat. No serà la primera vegada que el TC resolgui sobre la delegació competencial de polítiques d’immigració. Ridao recorda que, el juliol de 2017, el Constitucional va anul·lar per unanimitat l’article de la llei d’acollida i integració d’immigrants, aprovada l’abril del 2010, que determinava el català com a llengua preferent en el procés d’aprenentatge dels estrangers empadronats a Catalunya. En canvi, va avalar, en termes generals, la resta del text.
Per la seva banda, Jaria objecta que el Tribunal Constitucional, “abans era prou condescendent amb el legislador estatal i poc amb el legislador autonòmic en qüestions de traspassos”. “Ara, en canvi, és igual per a tots dos poders legislatius”, ironitza fins al punt de considerar que, a vegades, és més oberta la Constitució que la doctrina dels magistrats. Com a exemple, exposa el debat sobre les conques hidrogràfiques que hi ha a l’Estat espanyol, com la del Guadalquivir i la de l’Ebre: tot i que majoritàriament passen per un territori, el TC ha dictaminat que la competència de la gestió passa a l’Estat pel principi d’unitat de conques i no a mans de la Junta d’Andalusia o de la Generalitat de Catalunya. Un fet que la Constitució no determinava, ni de lluny, de manera concloent. Com sempre, i més darrerament, l’acord definitiu entre Junts i PSOE quedarà en mans del TC.
