La dimisión del presidente de Adif, Pedro Marco de la Peña, tras la tragedia de la alta velocidad en Toledo, vuelve a poner en el punto de mira a un ente público que a menudo queda en un segundo plano, pero que tiene un poder decisivo sobre el funcionamiento del sistema ferroviario español. El Administrador de Infraestructuras Ferroviarias es mucho más que el organismo que mantiene las vías: gestiona una infraestructura estratégica del Estado, decide cómo se organiza la circulación de los trenes, administra el acceso de los operadores a la red y tiene un papel central en la planificación y ejecución de las inversiones ferroviarias. Este poder tiene una dimensión económica y técnica, pero también política.
Adif es una entidad pública empresarial con personalidad jurídica y patrimonio propios, pero su dirección depende directamente del gobierno español de turno. Su presidente es nombrado por el Consejo de Ministros a propuesta del ministro de Transportes mediante un real decreto. Un cargo no sometido a un proceso ordinario de selección pública, sino una designación del poder ejecutivo. Sin embargo, esto no significa que la persona designada no tenga experiencia en el sector -el presidente dimitido es ingeniero de Caminos y fue Vicepresidente de Infraestructuras del gobierno vasco del PSE-. En el caso del consejo de administración, es el presidente quien nombra los cargos directivos, por ejemplo, Luis Llamas Martínez, director general de Adif y Adif Alta Velocidad. Esto no significa que cada decisión técnica sea dictada desde el ejecutivo, pero sí que la institución no tiene la independencia orgánica de un regulador. Su dirección forma parte de la estructura de responsabilidades de Moncloa, en última instancia, de la política ferroviaria que cada ejecutivo despliega.
La dimensión del poder de Adif, con casi 14.000 trabajadores, se entiende mejor cuando se observa qué administra. La entidad gestiona la infraestructura ferroviaria de titularidad estatal que tiene asignada: vías, estaciones, terminales de mercancías, sistemas de señalización, instalaciones de seguridad y centros de regulación del tráfico. También asigna los surcos ferroviarios, es decir, los horarios y las franjas de circulación que permiten a los operadores hacer pasar sus trenes por la red. Esta función es especialmente relevante desde la apertura del mercado de la alta velocidad a la competencia. Operadores como Renfe, Ouigo e Iryo pueden prestar servicios sobre una infraestructura que no es suya y que administra Adif. El organismo debe garantizar un acceso no discriminatorio y, al mismo tiempo, gestionar la capacidad disponible, las incidencias y las necesidades de mantenimiento. También cobra cánones a los operadores por el uso de las infraestructuras.
Adif y Adif Alta Velocidad, dos entidades con una misma dirección
La estructura ferroviaria estatal se divide, además, en dos grandes entidades. Adif administra principalmente la red convencional y de vía métrica, mientras que Adif Alta Velocidad gestiona las infraestructuras de alta velocidad que tiene asignadas. Son dos entidades públicas empresariales diferenciadas, con personalidad jurídica y contabilidad propias, pero comparten una estructura de dirección. Por ello, el presidente que acaba de dimitir también encabezaba Adif Alta Velocidad.
La separación es relevante porque la alta velocidad ha concentrado durante décadas una parte muy importante del esfuerzo inversor del Estado. La construcción de nuevas líneas, la ampliación de corredores y la conexión de capitales han convertido a Adif Alta Velocidad en una pieza fundamental de la política de infraestructuras española. Pero la actividad de Adif no se limita a las grandes obras: también condiciona el funcionamiento cotidiano del transporte ferroviario convencional.
Es aquí donde la institución adquiere una importancia especial para Cataluña. Adif administra la mayor parte de la infraestructura sobre la que circulan los trenes de Rodalies, mientras que Renfe ha sido históricamente el operador del servicio. Esta distinción es fundamental para entender el reparto de responsabilidades en una red que acumula incidencias, problemas de fiabilidad y déficits de inversión.
El operador público Renfe, que también depende del Ministerio de Transportes, es responsable de la explotación de los trenes y de la prestación del servicio a los viajeros. Adif, en cambio, gestiona las vías, la catenaria, los sistemas de señalización y buena parte de los elementos que hacen posible la circulación. Cuando una incidencia tiene su origen en la infraestructura, el gestor ferroviario tiene un papel central en su detección, mantenimiento y reparación. Cuando afecta a la operación de los convoyes, la responsabilidad corresponde al operador, en este caso, Renfe. En muchos casos, sin embargo, las incidencias son consecuencia de factores diversos y requieren analizar cada situación.
El peso de Adif en la crisis de Rodalies
Este reparto de competencias ha sido una de las grandes cuestiones políticas del debate sobre Rodalies. La Generalitat ha asumido competencias sobre la gestión del servicio, pero durante años ha tenido una capacidad limitada para decidir sobre las inversiones y el mantenimiento de la infraestructura, que han dependido principalmente del Estado y de Adif. Esto ha generado una asimetría entre la responsabilidad política que se exige a las instituciones catalanas frente a los usuarios y el control efectivo sobre buena parte de los elementos que condicionan el funcionamiento de la red.
El Plan de Rodalies 2020-2030, actualizado con una inversión prevista de 8.037 millones de euros, incluye actuaciones de mejora de la infraestructura, renovación de activos y mantenimiento, con una partida de 2.243 millones destinada a la reposición de elementos y a las tareas de conservación. La magnitud del plan evidencia hasta qué punto la recuperación de la red exige una intervención sostenida sobre unas instalaciones que acumulan déficits históricos.
Los datos de ejecución presupuestaria, sin embargo, ofrecen una radiografía diferente. Durante el primer semestre del 2024, Adif solo había ejecutado el 16,7% del presupuesto destinado a la red ferroviaria convencional en Cataluña, según datos publicados entonces. La cifra reforzó los interrogantes sobre la capacidad de transformar los compromisos de inversión en actuaciones efectivas sobre el terreno. Más allá del importe anunciado, el reto es ejecutar las obras, renovar los elementos envejecidos y garantizar un mantenimiento preventivo que reduzca las averías y las interrupciones del servicio. Una tarea que Adif aún debe culminar.
El proceso de traspaso de Rodalies también modifica gradualmente este esquema. La sociedad mixta Rodalies de Catalunya SME, constituida en enero del 2026 con una participación mayoritaria de Renfe y una parte de la Generalitat, está concebida para asumir progresivamente la gestión del servicio. En paralelo, se ha iniciado el proceso para transferir determinados tramos de infraestructura, comenzando por una parte de la línea R1. Pero como se sabe, no implica que la Generalitat haya asumido toda la red: Adif continúa administrando la mayor parte de las infraestructuras y conserva funciones clave en ámbitos como la regulación de la circulación y la señalización.
Un organismo público, pero no independiente
En todo caso, el poder de Adif convive con otros organismos que ejercen funciones de supervisión. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) vigila las condiciones de acceso a la infraestructura, los cánones y la competencia entre operadores. La Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria supervisa el cumplimiento de las normas de seguridad, mientras que la Comisión de Investigación de Accidentes Ferroviarios analiza técnicamente los siniestros para identificar sus causas y formular recomendaciones.
Estos organismos tienen funciones diferentes y no sustituyen la responsabilidad del gestor de la infraestructura. Adif sigue siendo el actor central en la gestión de las vías y los sistemas que permiten la circulación. Por eso, su dirección y los mecanismos de control sobre su actividad son especialmente relevantes cuando se producen grandes incidencias o cuando se abre un debate sobre la seguridad y la calidad del servicio.
La cuestión de fondo va más allá de la salida de un presidente. Adif concentra decisiones técnicas sobre una infraestructura que condiciona la movilidad de millones de personas, la competitividad del transporte de mercancías y el acceso de los operadores a un mercado liberalizado. Y lo hace bajo una estructura de gobernanza en la que la dirección es designada por el poder político.
