Políticament, el Tribunal Constitucional tindrà un protagonisme especial aquest 2026. Haurà d’avalar, entre altres qüestions, l’aplicació de la llei d’amnistia als sentenciats i acusats de malversació per la seva participació en el referèndum del Primer d’Octubre. Serà un gran pols amb un altre dels monarques de l’Estat, com és la poderosíssima sala penal del Tribunal Suprem. Ara bé, quines garanties hi ha que el Tribunal Constitucional dicti resolucions acurades amb la Constitució que defensa, interpreta i protegeix? Un estudi, basat en 1.888 resolucions de l’alta magistratura, apunta que poques esperances hi ha perquè actuï com “un contrapès institucional sistemàtic”. Més aviat, ho farà com un actor polític que mirarà de “respondre a una lògica de continuïtat amb els equilibris polítics existents”.
Així ho indica un interessant estudi editat pel think tank de la Generalitat de Catalunya, l’Institut d’Estudis de l’Autogovern, a través de la seva col·lecció PaperClip, titulat Tribunal Constitucional i poder central: una anàlisi empírica, a càrrec dels politòlegs Joan-Josep Vallbé, Daniel Cetrà, tots dos professors a la Universitat de Barcelona, i Marc Santjaume-Calvet, de la Universitat Pompeu Fabra. Tots tres han analitzat totes les resolucions sobre conflictes en relació amb normes estatals i autonòmiques entre l’any 1981 i 2023. L’objectiu de l’estudi és doble.
En primer terme, examinar si el TC actua com a instància imparcial o bé si mostra un biaix sistemàtic de preferència per a les posicions del govern espanyol. I, per altra banda, identificar en quines condicions polítiques es reforça o es modula aquest comportament. La resposta “empírica” és, per als autors, evident. El TC, que té el volum de litigiositat territorial més alt d’Europa, té una “propensió més elevada a anul·lar normes d’origen autonòmic que no pas estatal“. I, a més, cal afegir el vincle “partidista” que determina moltes de les seves decisions. L’estudi destaca que govern en mans de partits considerats nacionalistes o regionalistes tenen les de perdre a l’alt tribunal, especialment, a Catalunya i Euskadi.
El TC s’estima més Madrid
Segons els autors de l’estudi, els “models estadístics permeten inferir que la probabilitat que el TC declari inconstitucional un precepte impugnat és del 55 % quan es tracta d’una norma autonòmica, mentre que només assoleix el 23 % quan la norma és d’origen estatal”. Una diferència més que notable. Un resultat que qualifiquen de “robust” i que confirma la hipòtesi que el TC presenta un “biaix estructural centralista, que es manifesta en més severitat respecte de la legislació aprovada pels parlaments autonòmics”.
En aquest sentit, destaquen la importància de qui impugna per predir o preveure els resultats. Així, en els casos iniciats pel govern espanyol tenen una probabilitat mitjana d’èxit del 68 %. Una xifra molt superior a la que obtenen els governs autonòmics (31 %) o els jutges ordinaris, que veuen estimades les seves qüestions d’inconstitucionalitat en un percentatge encara més baix. Aquestes diferències, per als autors, apunten “a una asimetria institucional en la capacitat d’incidir en la jurisprudència constitucional, que reforça el paper del govern espanyol com a actor privilegiat en detriment de la resta d’actors”.
L’explicació que donen els tres experts en ciències polítiques és “la posició dominant que exerceix l’executiu estatal en la dinàmica política espanyola”. En aquest sentit, els resultats de l’estudi “suggereixen que el TC tendeix a actuar com a instància de validació jurídica de l’agenda estatal, fins i tot davant de l’autoritat judicial ordinària”. És a dir, que preval la iniciativa centralista de l’executiu per davant dels poders autonòmics i del poder judicial.
La ideologia importa: fronts de majoria o minoria
Un altre dels punts interessants del treball és l’anàlisi de la congruència ideològica entre el TC i el govern espanyol de torn. És el que els autors bategen com “l’escenari de front de la majoria”. Això és que “ambdós actors estan alineats políticament”, una circumstància que “comporta un reforçament del biaix centralista”. Els resultats mostren que, en els casos de confluència ideològica el “TC és menys procliu a qüestionar la legislació estatal i, alhora, més predisposat a anul·lar normes autonòmiques”. Un efecte que, a parer de les xifres treballades pels autors, “es manté independentment de quin actor presenti el recurs, cosa que indica una predisposició institucional que opera més enllà del cas concret”.
En canvi, sostenen que en escenaris de front de la minoria -en què el TC i el govern autonòmic comparteixen color polític, però el govern espanyol no- “no s’observa cap efecte sistemàtic significatiu”. Una dada que evidencia que “la influència institucional del govern espanyol sobre el TC és més determinant que cap possible afinitat partidista amb els actors regionals”. Resultats que “posen de manifest el risc que el TC, en lloc de limitar el poder de la majoria central, actuï com a extensió institucional d’aquesta”.
Tanmateix, l’estudi ressalta com la “composició ideològica del TC incideix de manera significativa en els resultats”. “Quan el TC està dominat per una majoria conservadora, augmenta la probabilitat de declaració d’inconstitucionalitat de normes autonòmiques, especialment en casos en què els governs regionals estan controlats per partits regionalistes o nacionalistes”, indica. Una dada que fa deduir als autors que els “tribunals amb orientació conservadora tendeixen a adoptar posicions més restrictives respecte a l’autogovern territorial”. “A més, les dades també mostren que l’efecte ideològic s’intensifica quan el TC s’enfronta a litigis que impliquen comunitats amb una forta identitat nacional pròpia, com Catalunya o el País Basc“, conclouen. “En aquests casos, el grau d’activisme judicial centralitzador assoleix els valors més elevats de tota la sèrie històrica”, afirma l’estudi.
I una Moncloa en minoria?
L’estudi també analitza si la dependència parlamentària del govern espanyol respecte de partits nacionalistes modula el comportament del TC. Com seria la situació actual, que Pedro Sánchez depèn dels vots de Junts, PNB, ERC i Bildu. És a dir, si aquesta dependència limita el “potencial activisme recentralitzador del TC”. Els resultats mostren que aquest “efecte moderador existeix, però només es manifesta en determinades condicions“. En concret, quan coincideixen dues circumstàncies: “Alineament ideològic entre el TC i el govern espanyol, i dependència parlamentària d’aquest darrer respecte als partits nacionalistes”.
En aquesta conjuntura, i seguint els resultats de l’anàlisi de les resolucions “la probabilitat que el TC anul·li una norma autonòmica disminueix significativament”. “Simultàniament, augmenta la probabilitat que el TC declari inconstitucional una norma estatal impugnada per actors regionals o per jutges ordinaris”, afegeixen. Una dinàmica que, a criteri dels autors, suggereix “un comportament estratègic del TC, que adapta les seves decisions en funció del context polític general”. “El TC no només respon a incentius institucionals estables, sinó també a equilibris polítics concrets, especialment en escenaris de govern minoritari”, sostenen.
Un tribunal poc imparcial
Per als tres signants de l’estudi, “l’anàlisi empírica mostra que el TC espanyol no exerceix un paper contramajoritari estable, sinó que tendeix a reproduir els equilibris de poder existents i a reforçar la posició del centre, especialment en contextos d’alineament ideològic o de majoria conservadora”. De tota manera, assenyalen que el “comportament del TC no és monolític, sinó que s’adapta de forma estratègica al context polític i pot moderar les seves decisions quan hi ha prou incentius institucionals i polítics, com ara la dependència parlamentària del govern espanyol respecte de partits de base territorial”. “El TC respon a una lògica de continuïtat amb els equilibris polítics existents”, refermen els autors.
Per tant, la conclusió de l’estudi és que el “TC ha actuat de manera consistent com un actor institucional de caràcter centralitzador, amb una tendència sostinguda a donar suport a les posicions del govern espanyol en detriment dels actors regionals”. Un patró que es manifesta amb “claredat en la severitat més alta aplicada a la legislació autonòmica, que és anul·lada amb una freqüència molt superior a la normativa estatal”. Una asimetria que es reforça quan el recurs és presentat pel govern de l’Estat comparat amb altres actors (com el Defensor del Poble o els tribunals ordinaris) i s’intensifica quan el TC comparteix color polític amb aquest executiu. “Tot apunta a una connexió estructural entre afinitat partidista i orientació centralitzadora de la jurisdicció constitucional”, adverteixen.
No fa la feina que li pertoca
Els resultats, per als autors, també posen en relleu el paper de la composició ideològica del TC, en particular pel que fa a la divisió entre posicionaments més favorables a la descentralització i postures d’orientació més centralista. Un comportament que té “implicacions importants per a la governabilitat i per a la percepció de legitimitat del sistema autonòmic”.
“En un entorn institucional on no existeixen mecanismes robustos de representació territorial d’àmbit estatal ni espais polítics de resolució de conflictes intergovernamentals efectius, el TC ha esdevingut la principal instància de regulació del conflicte centre-perifèria”, determina l’estudi. Ara bé, el seu posicionament “a favor del govern estatal pot erosionar la seva funció d’òrgan d’arbitratge i afeblir la confiança dels actors territorials en la neutralitat del sistema constitucional”.
“En contextos de forta politització del conflicte territorial, això pot contribuir a processos de deslegitimació institucional i de desafecció política, especialment per part de les comunitats autònomes amb identitat nacional pròpia”, avisen. De fet, és el cas de Catalunya. Per tant, la “dinàmica judicial observada pot consolidar una lectura restrictiva de l’autogovern i reduir l’espai d’innovació legislativa i institucional de les comunitats autònomes”. “Això limita no només les capacitats polítiques dels governs regionals, sinó també el potencial del model autonòmic com a estructura flexible i adaptable a les demandes d’un estat plural”, conclou l’estudi.
