El Estado español ha destinado, desde el año 1989, una cantidad ingente de recursos a construir una de las redes de alta velocidad más extensas del mundo, que lo sitúa a la cabeza de Europa en kilómetros de vías de AVE y solo por detrás de China. Pero el proyecto no ha ido acompañado de un esfuerzo equivalente para conservar las infraestructuras, ni de un volumen de tráfico que permita sostener económicamente todas las líneas de una construcción de esta magnitud. El resultado es un modelo ferroviario que ha priorizado la ampliación de la red -en 2023 se inauguró la variante de Pajares, en Asturias, y continúan en ejecución grandes tramos de ampliación como la conexión Murcia–Almería y grandes estaciones como la de Barcelona-La Sagrera- por encima del mantenimiento. Y ahora enfrenta el reto de demostrar que puede gestionar con eficacia los recursos que ha recibido. Y al mismo tiempo, garantizar la seguridad del servicio tras dos accidentes mortales en un solo año.
En este despliegue, los fondos europeos Next Generation han tenido un papel central. Adif y Adif Alta Velocidad han recibido aproximadamente 5.800 millones de euros del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, de los cuales cerca de 2.900 millones se han destinado específicamente a actuaciones en líneas de alta velocidad. El resto corresponde a otros proyectos ferroviarios y de movilidad. Se trata de una inyección extraordinaria de recursos que ha convertido a los dos gestores públicos en grandes beneficiarios del programa europeo, pero que tiene fecha de caducidad: a partir de 2027, Adif dejará de disponer de este pulmón financiero, que ha representado cerca de 1.000 millones anuales y hasta un tercio de la inversión en la red, según las estimaciones publicadas.
La magnitud de los recursos movilizados contrasta con los interrogantes sobre la manera en que se han planificado y ejecutado algunas de las actuaciones. Con estas cifras, Alberto García, doctor en Ingeniería e Infraestructuras de Transporte, y con 46 años de experiencia en cargos directivos en Renfe y Adif, considera que el déficit ferroviario español no se puede explicar solo por una falta de presupuesto. «Hemos tenido un problema de dinero malgastado», resume en conversación con este diario. Su crítica apunta a una dinámica en la que «el objetivo de consumir los fondos europeos dentro de los plazos establecidos ha terminado pasando por delante de la mejora efectiva de las infraestructuras». A criterio de este experto, «se ha generado una dinámica de gastar los fondos europeos por gastarlos, porque era un objetivo del país», y alerta que «la presión por ejecutar los recursos antes de que se acabara el período disponible aceleró proyectos y condicionó la manera de hacer las obras». García asegura que, en algunos casos, las actuaciones no habrían comportado una mejora real de la línea, e incluso «habrían empeorado las condiciones».
Faltan empresas contratistas y técnicos especialistas
El problema, según el exdirectivo, no era tanto la disponibilidad de dinero como la capacidad material para transformarlos en obras bien ejecutadas. «El recurso escaso no es la cantidad de dinero. El recurso escaso es el número de empresas contratistas, los técnicos especialistas, los que saben soldar la vía, los que fabrican desvíos. Ese es el recurso escaso», explica. En un sector que necesita personal cualificado, empresas especializadas y una planificación técnica muy precisa, disponer de más presupuesto no garantiza, por sí solo, que las actuaciones se realicen mejor ni que tengan los resultados esperados. Alberto García llega a situar en el mismo funcionamiento de Adif una parte importante de la responsabilidad por los problemas acumulados. Apunta que los errores técnicos tendrían más peso que las decisiones políticas o las actuaciones de otros agentes. Una constatación que le lleva a afirmar que «el sector no solo necesita más recursos, sino también más capacidad técnica, planificación y criterios de evaluación vinculados a los resultados».
Los interrogantes sobre el control de los recursos europeos también han llegado al Tribunal de Cuentas. En la fiscalización de los procedimientos de gestión y control de Adif y Adif Alta Velocidad, el organismo analizó actuaciones con un coste estimado de 5.974 millones de euros al 31 de diciembre de 2024. La valoración global concluyó que las dos entidades disponían de sistemas y procedimientos adecuados, pero también señaló deficiencias en la trazabilidad entre las actuaciones planificadas inicialmente y los contratos finalmente vinculados al plan, así como aspectos mejorables en los sistemas de información y en la gestión de los conflictos de interés. El informe, por tanto, no concluye que los fondos se hayan malgastado, pero sí que reclama reforzar su seguimiento y control.
Esta discusión sobre la eficiencia del gasto coincide con otra crítica de fondo: el equilibrio entre construir nuevas líneas y mantener las existentes. Los datos de la Comisión Europea para el período 2018-2022 sitúan al Estado español en una posición especialmente desequilibrada. Madrid destinó de media unos 1.480 millones de euros anuales a la red de alta velocidad, pero solo aproximadamente el 16% de ese gasto se dedicó a mantenimiento, renovación y mejoras. En Francia, la proporción alcanzaba el 34%. En términos absolutos, el Estado dedicó unos 240 millones anuales a estas tareas, frente a los más de 460 millones de Francia. La comparación evidencia una diferencia de prioridades, aunque no permite, por sí sola, determinar si el gasto de cada país es suficiente para las características de su red.
Demasiadas vías para tan poca demanda
Para Germà Bel, profesor de Economía Aplicada de la Universidad de Barcelona y especialista en infraestructuras, este desequilibrio es una de las consecuencias de un modelo que ha apostado por una extensión muy grande de la red, con prestaciones tecnológicas elevadas, pero con una demanda baja. Bel considera que el Estado ha optado por una inversión de una extensión «brutal», con un nivel tecnológico y unas prestaciones muy elevadas en comparación con otros países europeos, pero con un tráfico «increíblemente bajo». Esta combinación, sostiene, hace que «la infraestructura no genere suficientes recursos para mantenerse y que la proporción de gasto destinada a conservarla sea peor que en otros estados».
Para Bel, la cuestión de fondo es que el diseño de la red de infraestructuras española «no responde a criterios de eficiencia económica ni de necesidad social, sino a un proyecto político de construcción de estado centralizado y radial«. Una tesis que expuso en su libro Espanya, capital París (2010), donde recuerda que una infraestructura ferroviaria tiene un coste que no termina con la inauguración: exige revisiones periódicas, renovación de vías y sistemas, intervenciones técnicas y un gasto continuado a lo largo de toda su vida útil. Cuanto más extensa es la red, más grande es también la factura que hay que asumir para conservarla en condiciones. Y aquí es donde el AVE español también chirría a juicio del experto.
En conversación con este diario, Bel pone otro ejemplo en los criterios contables con los que se calcula la vida útil de las infraestructuras. Según explica, Adif habría calculado la amortización de la vía con un horizonte de hasta 60 años, mientras que en Francia se considera un período de 30 años. Esta diferencia puede tener efectos en la manera en que se distribuye contablemente el coste de la infraestructura a lo largo del tiempo. Pero, sobre todo, ilustra una cuestión de fondo: «alargar el período de amortización no elimina la necesidad de renovar los activos cuando su estado lo requiere». Para explicar esta contradicción, Germà Bel recurre a una comparación muy gráfica: «Es como comprarse un palacio sin tener suficientes recursos para mantenerlo». La analogía resume su crítica a un modelo que ha sido capaz de construir infraestructuras con unas prestaciones muy elevadas, pero que no ha garantizado que la demanda y los ingresos permitan sostener su coste durante décadas.
El profesor de la UB ha analizado a fondo las prioridades de la política de infraestructuras españolas y el retorno que han generado. Y la conclusión es nítida: «El dinero que se ha invertido no ha obtenido la rentabilidad social ni, mucho menos, económica que se esperaba», afirma. Bel recuerda que esta conclusión ya aparecía en el informe de la Airef de 2020, y considera que la apertura del mercado a nuevos operadores tampoco ha resuelto esta falta de rentabilidad.
¿Es necesario integrar operador y gestor de infraestructuras?
El debate sobre el futuro del AVE también ha incorporado la posibilidad de recuperar una gestión integrada de la infraestructura y de los servicios ferroviarios, de Adif y Renfe, con el argumento de que una estructura más unificada podría mejorar la coordinación y la seguridad. Germà Bel rechaza que se presenten estas dos cuestiones como si fueran equivalentes. «La integración entre el operador de la red y el operador público no permite afirmar con ninguna certeza que haga más seguro el sistema». Bel recuerda, además, que el marco europeo «establece la separación entre la gestión de la infraestructura y la operación ferroviaria» y que no se puede excluir la competencia de otras empresas que quieran circular por la red. Por eso, considera que hablar de liberalización puede ser impreciso: «No es una liberalización, es una competencia regulada». La cuestión de fondo, insiste, es cómo se organiza el sistema y cómo se garantiza que el gestor de la infraestructura cumpla con sus obligaciones.
Rodalies y Alta Velocidad, dos cajas diferentes
Otro foco de debate es si las inversiones desorbitadas en AVE han perjudicado Rodalies. Y aquí Alberto García es tajante: «No se debería plantear el debate como una competición entre la Alta Velocidad y Rodalies, como si los recursos destinados a una red tuvieran que salir necesariamente de la otra. Son infraestructuras con modelos de financiación y necesidades diferentes». De hecho, García rechaza explícitamente la idea de que el dinero de la alta velocidad se pueda traspasar directamente a Rodalies: recuerda que la red de AVE dispone de un sistema propio de ingresos, en buena parte a través de los cánones que pagan los operadores por utilizar las vías. «Los recursos de la alta velocidad no existen si no hay AVE. Los pagan los viajeros», afirma.
Esto no quiere decir que la alta velocidad sea financieramente autosuficiente ni que no reciba aportaciones públicas, sino que la discusión sobre las prioridades de inversión no se puede reducir a una transferencia directa de dinero entre redes. La cuestión es más amplia: qué retorno social y económico ha obtenido el Estado de su política ferroviaria y qué parte de los recursos disponibles se ha reservado para garantizar que las infraestructuras funcionen con seguridad y fiabilidad. En este punto, Germà Bel considera que la inversión realizada «no ha alcanzado la rentabilidad social ni económica que se esperaba». García, en cambio, pone el acento en la distancia entre el gasto ejecutado y la mejora efectiva del servicio. Dos diagnósticos que, desde perspectivas diferentes, coinciden en un punto: el volumen de dinero movilizado no es una garantía de éxito si no va acompañado de una planificación adecuada, capacidad técnica y una política de mantenimiento sostenida.
Con el final de los fondos europeos en el horizonte, esta cuestión gana urgencia. El Estado tendrá que decidir si continúa priorizando la expansión de la red o si dedica una parte más grande de los recursos a conservarla. El coste de una infraestructura ferroviaria no termina cuando se inaugura una línea. Es entonces cuando comienza la factura de mantenerla en condiciones.
