Aquest dijous s’han constituït les Corts Generals sorgides de les eleccions celebrades el passat 23 de juliol. La seva convocatòria va tenir com efecte immediat la dissolució del Congrés dels Diputats i el Senat i l’establiment de les Diputacions Permanents, encarregades de representar el poder legislatiu mentre no hi ha període de sessions. Una vegada celebrades les eleccions, el Govern incumbent resta en funcions fins la investidura del nou President del Govern i el nomenament del seu Consell de Ministres. El finiment anticipat de la legislatura també va tenir com a conseqüència el decaïment de totes les lleis que s’estaven tramitant, que hauran de tornar a iniciar el seu curs en la nova legislatura.
Això no va ser un impediment perquè a finals de juny, un mes després de la convocatòria d’eleccions, s’aprovés una llei de més de 200 pàgines que incloïa elements tan variats com, entre d’altres, la pròrroga de mesures d’emergència per fer front a la situació derivada de la invasió d’Ucraïna, la transposició de diverses directives europees, la modificació de la normativa de transports per adaptar-la a la sentència del TJUE en matèria de VTCs, mesures energètiques i fins i tot modificacions a lleis processals. Una autèntica llei òmnibus. L’aprovació d’aquesta normativa es va fer a l’empara de l’article 86 de la Constitució, que recull els supòsits on el Govern pot dictar disposicions legislatives provisionals, és a dir, normes amb rang de llei, que s’han de restringir a casos d’extraordinària i urgent necessitat, i que no podran afectar l’ordenament de les institucions bàsiques de l’Estat ni els drets fonamentals, així com tampoc el règim de les comunitats autònomes ni el dret electoral. En el nostre ordenament jurídic, aquestes disposicions adopten la forma de Reial Decret-llei (RDL).
Des de l’entrada en vigor de la Constitució, a finals de l’any 1978, s’han dictat un total de 689 Reial Decrets-lleis, incloent el prèviament esmentat de finals de juny. Durant el mes de setembre de 2022, Pedro Sánchez es va convertir en el president del Govern que més havia fet servir aquest instrument normatiu d’emergència després de superar Felipe González. A data d’avui, el Govern Sánchez ha dictat 139 RDL en 63 mesos de mandat, mentre que Felipe González en va dictar 129, però el seu mandat es va estendre durant més de 162 mesos, és a dir, més de 13 anys. Els governs de José Maria Aznar en van dictar un total de 127, els de Zapatero 108, Mariano Rajoy 107, Adolfo Suárez 42 i Calvo Sotelo 37. Aquests dos darrers van tenir un mandat força més curt que la resta durant el període democràtic. En relació als dies de mandat, el Govern Sánchez ha dictat un RDL cada menys de 14 dies, és a dir, una mitjana de més de dos mensuals. Una xifra que, lluny de mostrar excepcionalitat, és il·lustrativa de com el RDL està plenament integrat com un mecanisme de legislació ordinari. En el cas de González, la freqüència d’ús del RDL era cada 38 dies, mentre que Zapatero ho feia cada 26. Els executius del PP en democràcia n’han promulgat un cada 22 dies.
Certament, el Govern Sánchez ha coincidit amb un període on les circumstàncies han propiciat encara més l’ús de RDL, com son la pandèmia i l’escalada dels preus de l’energia. Així, l’any 2020 es van dictar un total de 39 RDL, una xifra sense precedents. El següent any, el 2021, la xifra es va reduir però encara es va mantenir per sobre de la trentena, amb un total de 32. Tot i així, la trajectòria d’ús de RDL ja era superior a la dels seus predecessors molt abans de l’inici de la pandèmia, els primers mesos immediatament posteriors d’accés a Moncloa. Durant el mes de desembre de 2018, quan feia tot just mig any de la moció de censura, el Govern Sánchez va dictar fins a 9 RDL, situació que no obeïa a cap urgència. Durant els primers dotze mesos de mandat, el Govern Sánchez ja havia dictat un total de 35 RDL, en comparació als 29 de Rajoy, els 22 d’Aznar, els 18 de Zapatero o els 13 de Felipe González.
Algunes autonomies també disposen de la potestat d’elaborar decrets-llei si així ho reconeixen els seus estatuts d’autonomia. Aquest és el cas de Catalunya, que durant el primer any de la pandèmia va aprovar un total de 55 Decrets-llei, una xifra que supera àmpliament els promulgats pel Govern d’Espanya, i que situa els governs d’Aragonès i Torra en xifres properes a les de Sánchez, amb una norma amb rang de llei aprovada cada dues setmanes.
El procediment legislatiu ordinari és llarg i complex, amb comissions especialitzades en les diverses temàtiques que s’han de legislar, on es pot escoltar el testimoni d’experts en cada matèria. Això permet ordenar i estructurar la norma que es vol elaborar. L’abús d’aquest instrument d’emergència degrada la qualitat democràtica i legislativa, incideix de manera negativa en la separació de poders i relega el poder legislatiu a un mer actor de convalidació del que digui el poder executiu. A aquest fet hi ha contribuït una excessiva i injustificada deferència del Tribunal Constitucional (TC) respecte el poder executiu i la seva capacitat per apreciar aquestes circumstàncies d’extraordinària i urgent necessitat. L’Alt Tribunal ha manifestat que apreciar la concurrència d’aquestes circumstàncies és un “judici purament polític” i que el marge d’actuació pot ser apreciat amb un “raonable marge de discrecionalitat”. Aquesta excessiva deferència ha portat, entre d’altres, que l’exhumació de Franco es fes mitjançant un RDL. No sembla gaire factible poder justificar l’extraordinària i urgent necessitat tenint en compte que el fèretre del dictador portava dècades a la mateixa ubicació d’on es va exhumar, i tampoc hi havia cap circumstància objectiva que hagués fet modificar la situació.
En alguns casos l’ús de RDL es fa per evitar un possible control judicial, ja que una norma amb rang de llei només pot ser sotmesa al control del TC, menyspreant el dret fonamental a la tutela judicial efectiva i reduint les garanties processals. Aquest instrument normatiu hauria de restringir-se exclusivament a situacions sobrevingudes, imprevisibles, i que necessiten d’una actuació immediata, com podria ser un desastre natural catastròfic. El RDL del mes de juny transposa diverses directives europees el termini de les quals ja havia vençut, i això podia provocar un procediment d’infracció per part de la Comissió. Tanmateix, cal tenir en compte que alguna d’aquestes directives va publicar-se l’any 2019. És evident que un termini de quatre anys és suficient per transposar-la fent servir el procediment legislatiu habitual, i cal assenyalar els poders públics per no haver estat capaços de complir amb els terminis.El darrer informe de la Comissió Europea (CE) sobre el programa d’estabilitat presentat per Espanya parla explícitament de “poca avaluació ex post de polítiques públiques i us freqüent de mecanismes d’emergència per adoptar lleis, que debilita la qualitat legislativa d’Espanya”. Això pot afectar la seguretat jurídica i tenir un impacte negatiu sobre la productivitat i altres variables econòmiques, com posa de manifest l’evidència empírica sobre la complexitat regulatòria (per exemple, aquí i aquí). El document de la Comissió també posa de manifest com la mitjana de la Unió Europea no ha vist un augment del nombre de lleis aprovades per procediments d’emergència, en molts casos per no disposar d’una atribució constitucional d’aquestes característiques que pot recordar a èpoques pretèrites de normes habilitants que van destruir la separació de poders. No hauríem de tolerar que un mecanisme excepcional que suposa alterar el normal funcionament del parlamentarisme esdevingui ordinari i estructural. En definitiva, no hauríem de tolerar que la urgència esdevingui la norma
1 
