Quan ens preguntem qui governa realment un país, la resposta més immediata és assenyalar el president, els ministres, els secretaris d’Estat o les majories parlamentàries. Los dueños del Estado, del periodista Rafael Méndez, proposa mirar més enllà de la façana política i entrar als despatxos on les decisions es converteixen en normes, informes, expedients i dictàmens. És en aquest context on operen els advocats de l’Estat, els inspectors d’Hisenda, els lletrats de les Corts o del Consell d’Estat i altres cossos superiors que coneixen la maquinària pública millor que els governs, inevitablement transitoris en tota democràcia.
En primer lloc, cal deixar clar que la tesi del llibre no és que aquests funcionaris siguin una elit corrupta. Méndez insisteix, encertadament, que una administració professional, qualificada i independent és imprescindible per al bon funcionament de tot Estat. La capacitat de dir-li a un ministre que una determinada decisió és il·legal protegeix l’Estat de dret i evita que cada canvi de govern comporti la colonització partidista de les institucions. El problema apareix quan aquest poder, necessari, no va acompanyat de prou transparència, responsabilitat ni control.
En aquest sentit, l’autor aporta diverses dades obtingudes mitjançant peticions realitzades a l’empara de la normativa de transparència. Per exemple, l’any 2022 hi havia 264 advocats de l’Estat en excedència, un 39% del total, i 46 més en serveis especials, un altre 7%. En conjunt, el 46% de la plantilla no exercia la seva funció ordinària. Una part treballava en empreses públiques o càrrecs polítics, però molts havien passat a grans despatxos i companyies privades, mantenint el dret a recuperar la plaça. En molts cossos funcionarials, l’autor s’ha trobat amb negatives reiterades de facilitar aquestes dades. El resultat és una administració que selecciona i forma professionals altament especialitzats, però que després pot perdre’ls durant els anys de màxima productivitat i recuperar-los al final de la seva carrera.
Des del punt de vista de l’economia política, el problema no és només el gran diferencial salarial existent entre aquestes posicions a l’esfera pública i a la privada. Les empreses no contracten exclusivament coneixement jurídic. Contracten informació sobre com es van elaborar les normes, on són els seus punts febles, com funciona internament cada organisme i a qui cal trucar. És capital humà, però també capital relacional i informació privilegiada, en un sentit ampli. Aquesta combinació genera una asimetria evident entre l’Estat i els actors privats que litiguen amb l’Estat, negocien amb l’Administració o estan sotmesos a la seva regulació.
El llibre aporta casos especialment cridaners. Relata com advocats que havien participat en l’elaboració de normes van passar posteriorment a assessorar empreses sobre com aprofitar-les o impugnar decisions públiques. Els casos analitzats van des de les expropiacions fins als arbitratges internacionals derivats de la modificació del règim retributiu de les energies renovables. Un dels exemples més flagrants és el de Joaquín José Abajo Quintana, advocat de l’Estat en actiu i secretari del consell d’Afinsa, que cobrava 230.000 euros en diner negre i prop de dos milions d’euros durant set anys, procedents d’una empresa que va protagonitzar una de les estafes més sonades de la història d’Espanya. Després de sortir de la presó, va poder reincorporar-se a l’Advocacia de l’Estat perquè ningú no n’havia demanat la inhabilitació. Un altre cas és el d’un conseller permanent del Consell d’Estat adscrit a la secció que havia de resoldre qüestions relatives a reclamacions bancàries i que, alhora, formava part del consell d’administració d’un banc.
La principal virtut de Méndez és revelar un angle mort institucional. És raonable pensar que els casos documentats no ofereixen una imatge completa del fenomen. Calen més dades obertes i sistemàtiques sobre excedències, compatibilitats, clients privats, reingressos i conflictes d’interès. La falta d’aquesta informació forma part del mateix problema que el llibre denuncia.
Les reformes per millorar aquesta situació no haurien d’afeblir la independència funcionarial, sinó completar-la. Caldria imposar períodes de carència abans de poder treballar en assumptes relacionats amb les responsabilitats exercides, prohibir que qui manté reservada una plaça pública litigui contra la mateixa administració i publicar les compatibilitats, els clients i les activitats externes autoritzades. També seria raonable reforçar la supervisió externa, revisar els incentius professionals i dimensionar les plantilles segons el personal que realment presta servei.
Los dueños del Estado descriu, en definitiva, una paradoxa. Espanya necessita unes elits administratives prou fortes per limitar el poder polític i tenir una administració professional, però també unes institucions prou fortes per controlar aquestes elits. La independència sense rendició de comptes pot acabar convertint una garantia de l’Estat en un privilegi corporatiu. Si els alts funcionaris tenen poder, cal assegurar-se que algú vigila com l’exerceixen.
